关于村改居后

加强城中村城市化社会化管理的建议

红花街道政协工委

一、红花街道村改居工作基本情况

红花街道地处新秦淮区正南部，外环大校场机场，区域面积12.74平方公里，实际管辖面积6.64平方公里，是全区仅有的两个涉农街道街道之一。街道于2001年2月撤镇建街，目前下辖8个社区居委会、4个社区筹备小组，辖区总人口9.66万人，其中城镇常住人口4.3万人（含户籍人口2.7万人），流动（暂住）人口5.36万人，农业人口519人。尽管街道所有行政村都基本完成了村改居工作，但由于地处城郊结合部，“城中村”现象十分突出，形成了典型的“城市包围农村”格局，其中响水桥、广洋、翁家营、夹岗及果园社区等5个社区都属于“城中村”社区，除响水桥社区成立较早（2000年6月）之外，广洋、翁家营、夹岗、果园等4个社区筹备小组均为2013年12月撤村建居。可以说，“城中村”现象的普遍存在为区域城市化社会化管理带来了诸多困难，成为制约社区管理服务水平提高的重要因素。

二、村改居后城中村地区城市化社会化管理存在的主要问题

通过研究分析不难发现，与其他城市社区相比，“城中村”社区无论是经济、社会、文化、环境等领域，都面临着更多的问题，主要表现在六个方面：

（一）人口密度高，人员构成复杂。随着城市化进程的快速推进，“城中村”地区已经成为人口大量汇聚的特殊区域。一方面，由于涉及到拆迁补偿等因素，常住和户籍人口数量居高不下，街道5个“城中村”社区目前共有居民8459户、27364人，占街道常住人口的60%以上，其中还包含519名纯农村人口。另一方面，由于房屋租赁价格远低于城区商品房，诱使大量外来人口涌入“城中村”，冲击着原有的人口构成，街道辖区5万多流动人口，大多居住在这一带。显然，各种不同人群的大量集聚，必然会给社会管理带来重大影响。

（二）建筑布局混乱，环境卫生条件差。“脏乱差”是“城中村”社区的显著特征：一是空间布局乱。由于缺乏统一的规划和管理，“城中村”地域的房屋建筑密度普遍较高，空间布局杂乱无章、参差不齐，土地利用率和绿化率低，随意搭建增建现象早期也较为普遍。二是区域面积大。5个“城中村”社区的辖区面积占街道管辖总面积的50%以上，其中除响水桥社区有一物管小区之外，其他地区都属无物管区域，虽然各社区都聘用了大量保洁人员，但受客观因素的制约，环境卫生清洁难度极大。此外，这一区域渣土、垃圾夜间偷倒行为十分猖獗，也牵涉了社区大量的人力、物力和财力。三是基础设施差。“城中村”公共基础设施发展落后，绝大多数道路为村级道路（共34条，总长约21公里），少数如中和桥路、双麒路等市政道路，由于近年周边建设项目较多，大型过境车辆多，路面坑洼不平，损坏严重，雨天积水、晴天扬尘现象普遍；由于没有完善的市政设施和下水管网，辖区内大小24条河道、沟渠，大多成为居民生活污水和雨水排放渠道，严重影响了“城中村”环境的改善。

（三）资源配置失衡，公共服务短缺。城乡二元结构差异是“城中村”社区的又一重要特征，突出表现为城乡公共资源配置严重不均衡以及基本公共服务的严重不均等，导致“城中村”地区公共资源配置和基本公共服务严重短缺。一是教育资源严重短缺。该区域目前只有秦淮实验二小和七桥小学两所初级学校，暂无中、高级学校；幼儿教育矛盾更为突出，区域内有办学许可证的幼儿园仅2所（秦淮幼儿园和红梅幼儿园），而无证黑幼儿园却达十几所之多，供需矛盾十分突出。二是医疗卫生资源缺乏。区域内目前仅有1个卫生服务站（夹岗社区），1个医疗点（响水桥社区），医疗卫生服务资源配置不足，还不能达到“15分钟健康服务圈”的要求。三是公共交通资源匮乏。“城中村”多数区域公共交通暂无法抵达，马自达等黑车横行，交通秩序混乱。四是环卫设施陈旧落后。辖区内现有5个垃圾中转站，全部为城中村的高台式中转站，依然依靠人力和铲车装车，中转效率低，已不符合环卫部门建设要求。可见，公共服务的严重短缺与人民群众的不断增长的物质文化生活需求产生了巨大的矛盾。

（四）不安定因素多，社会问题突出。地理位置的特殊性，决定了“城中村”地区“三多”问题明显：一是低收入人群多。随着集体土地的逐步征收，绝大部分人口已转变为城市居民，不能再像以前一样依靠土地生活，成为了失地人群。由于失去了原有的土地收入来源，又享受不到与城市居民均等的社会化保障，加上大部分人的文化素质不高，没有掌握相关技术工作，使这一部分人的就业存在困难。目前，辖区内共有低保户192户330人，低保边缘户26户66人，领取失业金共5150人（其中，被征地人员领取失业金1360人，领取被征地人员基本生活保障737人，领取被征地人员老龄生活困难补助348人）。二是重点人员多。由于城中村暂住人口过多、人口构成复杂、素质较低，加上出租屋分散、隐蔽，使得“城中村”成为犯罪嫌疑人的隐匿处、边缘人群的聚居点，偷盗、打架等刑事案件时有发生，社会治安压力较大。据不完全统计，2013年，区域内共发案937起，入室盗窃、偷盗电动自行车占到7-8成，其他是电信诈骗、故意伤害、寻衅滋事等。三是社会矛盾多。公共服务资源的缺乏，不可避免地导致大量社会矛盾的产生，如就业矛盾、教育矛盾、社会保障矛盾等等，特别是随着城市化进程的加快，不少居民因拆迁补偿、安置等而出现的群体性矛盾开始显现，给当地社会和谐稳定带来了不小的压力。

（五）管理服务机制尚未完全理顺，管理力量薄弱。尽管“城中村”社区已经初步完成撤村建居工作，但在管理服务上还比较薄弱。一是社区管理服务机构有待完善。目前南片4个“城中村”社区还只是“社区筹备小组”，尚处于过渡阶段，实行的是“一套人马、两块牌子”的组织架构，即社区筹备小组及工贸公司并存，社区筹备小组更多的还是履行着原来村委会的职能，还未从根本上实现由行政职能向服务职能的转变。二是管理服务力量不足。按照市委、市政府有关文件规定，每300户左右配置1名社区工作者（含劳动保障协理员、流动人口协管员），每个社区的专职社区工作者不得少于６人，经适房等管理和服务特殊社区可按200-250户配一人的标准配备。照此推算，街道南片4个社区筹备小组当前应配血社区工作人员总计34人，将来至少应配置47人，当前社区工作者的实际数量存在较大缺额。三是管理服务理念滞后。“城中村”社区筹备小组工作人员基本上是由原村委会的原班人马构成，这些人员还未从根本上摆脱原有的管理思维，更多的是依靠个人威望和传统经验，且年龄偏大，学历不高，很难完全适应社区管理的要求。

（六）社区居民旧“习”难改，参与意识不强。“村改居”之后，尽管原来的绝大多数农民的身份已经变更为城市居民，居住地已由村转变为社区，但其传统的观念仍根深蒂固，思想观念仍停留在未改制之前，对社区的认识仍停留在原来的行政村上。不仅如此，在南片4个“城中村”社区，仍然存有部分农业用地，从事蔬菜种植，部分已被征用的集体土地由于一时还未开发利用，也在从事农业生产，因而不少居民仍然依靠土地生存，在思想观念、生活方式和居住习惯等方面仍然保留着浓厚的传统农村色彩，成为农村管理体制下的都市“小社会”，不能很好地融入到社区生活，社区参与有限。

三、加强城中村城市化社会化管理的建议

鉴于“城中村”社区在管理服务方面面临的诸多难题，为改进社区城市化社会化管理现状，进一步提升管理服务水准，特提出如下建议：

（一）逐步完善“城中村”社区组织管理体制，加快推进职能转变。“城中村”社区要从原有旧的“管理”体制中解脱出来，逐步向城市居委会“服务”体制转变，首当其冲的就是要改进和完善社区管理和服务体制，加快推进职能转变。一要逐步与经济职能脱钩。随着时间的推移，街道南片4社区“社区筹备小组”应逐步将社区居委会与工贸公司剥离，实现社区居委会一般的社会管理服务职能和经济管理职能分离，减少经济功能，增强管理、服务、教育等其他功能，提供更多的社区公共服务，使“城中村”社区逐步转变为真正意义上的适合城市社区发展要求的管理组织。二要创新管理模式。“城中村”社区既有别于城市社区，也与原有的村委会不尽相同，需要从“城中村”社区的特点出发，在管理方法上，既要吸取原村委会的治理经验，借鉴村民自治的合理因素，又要逐步推进管理模式的创新，健全科学合理的社区自治体系，组建新的社区工作网络，探索建立和完善符合“城中村”社区特点的社会管理模式。三要强化社会服务功能。从本质上看，“城中村”社区的基本定位是“社区”而不再是“村”，服务当是其首要职能，强化社会服务功能是其面临的重要任务。要以社区服务站为平台，逐步开设各类服务项目，提升服务质量，使服务与需求能够有效对接，构建以“社区管理制度化、社区服务项目化、居民自治规范化、基础设施标准化”为主要内容的“城中村”社区管理服务模式，既要把与居民群众日常生活密切相关的社区服务内容，又要适当兼顾经济职能，为提高社区管理服务水平提供有力的物质支撑。

（二）加强社区工作人员素质和能力建设，全面提升服务水平。由于“城中村”社区兼具城市社区和农村村委会的双重特点，其管理服务的任务无疑比一般城市社区更加繁重，因而加强社区工作人员的能力建设，提升人员综合素质尤显重要。一是落实人员编制。上级有关部门应根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和《江苏省机构编制管理办法》，尽快解决5个“城中村”社区人员编制问题，进一步充实社区力量，促进社区工作有效落实。二是加强业务培训。要加强对“城中村”社区居委会工作人员的日常工作指导，定期开展业务培训工作，除了依靠正规的学校教育，还必须结合“城中村”社区工作的实际需要，不断加强对社区工作人员的管理知识、法律知识、民主意识等方面进行培训，转变其原有的思想观念和工作方式，着力提高服务技能。三是深化相互交流。一方面，街道有关部门要善于牵线搭桥，在“城中村”社区与城市社区之间开展经常性业务交流，带动和促进“城中村”社区工作人员业务水平的提高；另一方面，街道要树立“全街一盘棋”的思想，做好社区工作人员的统筹协调，加强社区间的人员交流，从其他社区选调一些业务好、综合素质强的工作人员，充实到“城中村”社区，以此提升“城中村”社区工作人员的整体水平，促进全街道各社区的深度融合。

（三）完善社区基础设施，为社区工作开展提供保障。公共服务设施是社区服务的基础，特别是办公用房，对社区功能的发挥至关重要，有必要进一步加大社区服务设施建设力度。一是解决好社区用房。社区用房是建设有形社区的第一要素，也是增强居民认同感、归宿感的载体。目前，街道4个“城中村”社区办公用房都还在原村委会办公场所，未来，除果园社区办公服务用房已基本确定外，夹岗、广洋、翁家营社区居委会办公用户都未有定论，或租用或新建，或协调商品房开发商，配套建设社区用房，都需要上级规划、建设、发改、市容、房管等部门共同协调解决，力求使社区用房达到400平米标准。二是增设服务网点。“城中村”社区地域广、人口多，应根据需要逐步建立“爱心超市”、便利店、文化娱乐场所等，形成配套完善的服务网络，为居民的学习、生活、娱乐提供服务；要以当前深化改革为契机，从南部地区的实际出发，按照“四部一中心”组织架构，在辖区南片区域设立独立的市民服务中心，满足“15分钟服务圈”的服务半径布局要求，从而实现服务资源从区街居多层分散向街道中心一站聚集，使“城中村”社区居民也能享受到与城区居民同等的社会保障服务（街道计划10月底前完成汇景家园市民服务中心建设改造）。三是加大社区投入。在治安管理、环境卫生、困难群众帮扶等方面，“城中村”社区都面临比其他城市社区更多的困难，需要得到更大的支持。为此，街道及上级政府应充分考虑“城中村”社区的特殊性，在资金支持上予以适当倾斜，推进社区建设上台阶。

（四）积极推进社区自治，努力形成共建合力。社区群众组织发挥着整合社区服务、搭建为居民服务和组织自律的综合平台的作用，是健全和完善社区管理体制，形成社会管理整体合力关节点，也是增强社区认同感和凝聚力的立足点。为此，“城中村”社区需要结合自身实际，采取多种形式，努力调动居民参与社区自治的积极性。一是培养居民的社区意识。相对而言，“城中村”社区的宣传教育比较薄弱，必须要有针对性地加强对社区建设的相关政策的学习和宣传，使广大居民群众充分认识社区建设的重大意义，增强社区居民的社区意识、主体意识和参与意识，逐步转变陈旧观念，增强对社区的认同感，明确自己承担的责任和义务，为他们广泛参与社区建设活动的思想基础。要经常性地开展丰富多彩的文体活动，丰富居民的家园生活，陶冶群众性情，融洽邻里关系，满足社区居民多方面的物质需求和精神需求，使社区内的居民都参与到社区建设中来，形成社区建设的合力。二是建立和完善居民参与机制。从长远来看，要使居民参与自治建设社区的积极性保持下去，就必须将居民参与社区推向规范化、制度化，要依据有关法规、政策，通过民主程序和法定程序制定相应的规章制度，形成一整套参与机制，广泛开展居务公开、居民论坛、社区事务协商等民主决策、民主管理、民主监督活动，注重用共同需求、共同利益来调动居民广泛参与的积极性，逐步形成自我发展、自我管理、自我教育、自我约束的运行机制。三是大力培育群众性自治组织。“城中村”地区在这方面具有优势条件，原来的行政村拥有传统的宗族关系，居民间相互关系非常密切，“城中村”社区居委会可以设立社区治安联防队伍，利用他们对社区的熟悉度，对社区的治安状况进行管理；可以培育社区慈善协会、社区老年协会、志愿者协会等，广泛提供公益性服务，营造团结友爱、和谐相处的人际关系；培育科、教、文、卫、体等社区民间组织，丰富群众文化生活，促进社会管理的整体合力形成。通过参与、支持社区自治工作，使社区资源得到最佳整合与配置，促进社区与单位的共同发展。同时要在不断探索、总结共建经验的基础上逐步构建企事业单位参与社区建设与社区自治的机制体系，逐步把“城中村”社区自治推向制度化的阶段。

（五）加大区域公用事业投入，有效减轻社区负担。鉴于“城中村”社区的现实状况，政府部门要在公用事业发展上予以倾斜，加快我区东部地区发展，也为“城中村”社区提高管理服务水平创造条件。一是改善医疗服务。建议在广洋、翁家营社区一带增设一个医疗服务站（点），方便居民就医。二是加大教育投入。有关部门应加强区域教育设施的建设规划，在“城中村”区域择址建设一所初级中学，同时增设若干幼儿园，以解决当地教育资源短缺问题。三是加强环卫设施建设。建议由区、街共同出资逐步改造城中村的5个中转站，以解决南部4个村以及七桥地区居民生活垃圾的中转问题，改造完毕后交由环卫部门负责集中中转；佳营中路等条件状况较好的道路，可先行交由区环卫部门负责日常保洁，减轻“城中村”社区工作负担。四是接收和改造防汛设施。建议将现有7座农用机站泵房转交上级城市建设部门，纳入城市化泵站集中统一管理，并按照城市管网排污的要求，对泵站进行管理和维护。五是加快道路、河道建设。建议按照市政道路建设标准和要求加快辖区内道路建设，建成后纳入市政管理；辖区内河道交由市政管理部门统一进行日常管理。通过以上措施，逐步改善当地公共基础设施，丰富公共服务，减轻社区负担，从而为社区管理服务水平的提高创造条件。