关于在老城区构建多元化养老模式的建议

大光路街道政协工委

在工业化、城市化和现代化的快速进程中，人口老龄化这一世界人口发展趋势，作为人类社会十大长期风险之首。随着人口老龄化速度的加快与老年人口规模的日益扩大，尤其是高龄老年人口的快速增长，全社会对人口老龄化与老年人口问题更为关注，其中老年人口的养老问题更是所有老龄问题的热点和焦点之一，在中国对社会保障制度进行的一系列改革之后，老年人特别是城镇老人的经济供养状况有了较明显的改观，但养老问题的另外一个方面——老年人的生活照料、医疗保健、精神慰藉问题却日益突出。从一定意义上说，社会中各类人群能共享社会经济发展的果实不仅体现了一个社会的发展进步，尤其是曾为经济发展做出贡献的老年人，他们更应得到国家、社会和子女为其提供经济供养、生活照料和精神慰藉等方面的支持。人口日趋老龄化及各种因素所造成的“老龄化危机”促使家庭养老职能向社会转移。国家在为老年人提供养老服务方面被赋予了更多的责任。

综观改革开放以来，我国养老福利制度的发展喜忧参半，展望养老福利制度的改革，其机遇和挑战并存。坚强与无奈的养老困境是部分老年人真实的生活写照，改善他们的生活质量是我国老年福利制度努力的方向。大光路街道政协工委以秦淮区养老服务的做法为例，探索养老方式存在的问题及原因分析。

一、人口老龄化、社会养老及养老模式的一般概念

1、人口老龄化的概念。老年人的划分标准是指一个国家或地区，年满65岁的老年人口占总人口的7%以上或年满60岁以上者占总人口数的10%以上，则标志着这个国家或地区的人口进入老龄型。人口老龄化的特点有：（1）世界人口老龄化的特点：低出生、低死亡、低增长；（2）我国人口老龄化的特点：人口老龄化速度快，来势猛，绝对数量大；人口老龄化地区发展不平衡；人口老龄化超前于社会经济发展；人口老龄化在时间上的不规则性和累进性。

2、社会养老的概念。社会养老有家庭式养老、社会养老、自我养老。家庭养老，是指经济来源主要是由家庭成员支持的养老方式。社会养老是指主要依靠社会养老金生活的养老方式，社会养老包括社区养老和机构养老。自我养老是指主要自己积蓄、投资和劳动收入生活的养老方式。实际生活中，许多老年人的养老支持力来源往往由这三种途径的不同组成。养老资源提供者既可以是家庭成员，也可是以是个人和政府，它们通过出资来购买养老服务的。

3、养老模式的一般概念。护理有自全理护理、半自理护理、完全不能自理护理。全自理护理为老人建立档案每天两次测量血压体温并记录，按时提醒老人吃药，提供可以自理的老人健身打牌活动。为老人洗衣服，每月带老人洗澡理发；半自理护理，为老人建立档案每天两次测量血压体温并记录，按时提醒并帮助老人吃药，提供可以半自理的老人健身、打牌等活动。为老人洗衣服，每月带老人洗澡理发；帮助他们健身以恢复他们的肢体功能；完全不自理护理，为老人建立档案每天两次测量血压体温并记录，按时喂老人吃饭吃药，每天最少3次帮助肢体活动，按摩、翻身、擦洗污渍等。为老人洗衣服，提供老人用防褥疮床垫，每月擦洗一次身体。对于一些特殊的老人经家属同意会增加一些服务项目。

二、秦淮区老龄化状况与社会养老的现状

秦淮区老龄化状况。2013年底秦淮区年60岁以上人口164765人，其中60—69岁的人115112人，70—79岁50213人，80—89岁的23769人，90-99岁2925人，百岁以上的老人48人。老龄人口占全区总人口的22.01%,空巢、独居老人24515人。三年每年递增达5%，老龄化趋非常严重。全区现有老年福利机构56家，床位5645张。

针对我国老龄化状况和养老现状，我们进行了详尽的分析研究，发现因我国老龄化状况逼人，养老状况堪忧，养老服务中问题十分严重，如果不将问题进行系统归纳和系统分析，查找出原因，养老工作将会非常糟糕，从而会引起社会问题，引起社会矛盾，影响社会和谐。下面就秦淮区的养老工作中存在的问题及原因进行分析，希望通过问题梳理和原因分析，能找出解决问题的办法。

秦淮区养老方面的主要问题及原因分析

近年来，秦淮区养老工作尽管取得了一些成绩，但是其当下遇到的问题与国内其他城市遇到的问题有着共同特点：养老出现入口居家养老生活水平低，空巢家庭、独居老人面临困境，缺乏人文精神关怀；社区养老政府投入不足，民间投资规模有限，国家出台的优惠政策落实不到位，设施简陋且功能单一，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务；机构养老服务和养老机构床位严重不足，供需矛盾突出，服务队伍专业化程度不高，行业发展缺乏后劲；缺乏统筹规划，体系建设缺乏整体性和连续性；布局不合理，区域之间、城乡之间发展不平衡等一系列问题遏待解决。笔者对秦淮的养老问题进行了全面梳理，归纳起来有以下四个方面问题。

问题一：政府重视，服务机制不够健全。秦淮区现有养老机构56家，其中公办民营14家，民办福利机构为40家，共有床位5645张。这些数据与全区115112位老年人口或24515余人的空巢、独居老人体量相比，差距太大，秦淮现有的养老模式还是存在明显不足。政府理念还没有完全改变，重管理轻服务，行政化问题还比较严重，对社会组织持不信任态度，习惯了既当教练员、运动员又当裁判员。社会资本和民间资本投入门槛高，政策不够透明，养老服务体制不健全，群众参与热情不高。

问题二：未富先老，困难老人想服务难。秦淮区为老城区，多为国有大中型企业退休职工，退休金低；下放回宁安置重点区，生活保障困难；低保户和边缘群体多，生活主要来源主要是等政府救助；残疾人多，主要也是靠政府帮扶。调查研究发现：一是老人需求多元化；二是老人住不起养老院。

问题三：认识缺失，养老服务信任程度低。一方面是独生子女多，家庭负担重，空巢老人明多，子女没有时间照顾老人，希望政府托底；另一方面，老人不习惯或舍不得花钱买政府低偿服务，特别是对福利机构有误解，宁愿呆在家中，导致老人晚年生活孤独；第三，老人对养老院当前的服务不满意，不如在家；第四，服务人员工资低，服务水平很难上新层次。

问题四：缺乏标准，养老服务队伍参差不齐。秦淮区的社区服务在全市、全省乃至全国都小有名气，但养老服务还是存在明显不足。一是缺乏统一的管理服务标准，原有也只是国家民政部老龄委下发的纲领性指导意见，在关于政府投入、企业市场准入制、民间组织参与方面存在明显不足，没有科学的统一标准、监管机制不健全。二是政府认识还没有真正到位，财政投入还是不足、理念创新还不够，部门利益重，重经济轻社会管理现象时有发生。三是服务企业、服务人员素质参差不齐，缺乏统一培训、统一考核的评估考核制度。

三、改善养老服务模式的相关建议

当前秦淮区和全国的各种养老模式仍存在诸多弊端和缺陷，难以与当前的养老新形势、新任务、新需求相适应，比如：居家养老生活水平低，空巢家庭、独居老人面临困境，缺乏人文精神关怀；社区养老政府投入不足，民间投资规模有限，国家出台的优惠政策落实不到位，设施简陋且功能单一，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务；机构养老服务和养老机构床位严重不足，供需矛盾突出，服务队伍专业化程度不高，行业发展缺乏后劲；缺乏统筹规划，体系建设缺乏整体性和连续性；布局不合理，区域之间、城乡之间发展不平衡等一系列问题遏待解决。因此，选择适宜的养老模式，对于当前确保每个老人老有所养具有重要的现实意义。

l、建立多元化的养老服务运行机制。长期以来我国在计划经济体制下，实行的是政府包揽养老机构，这是一种非社会化、非系统化的机制，带来了养老服务规模小、个人参与意识薄弱，供需矛盾十分突出。笔者认为，秦淮区要建立新型的养老服务体系首先要改变区政府包办包揽的旧模式，开辟国家、集体、社会组织和个人的投资渠道，广泛动员和依靠社会力量，建立以社会筹资和政府资助相结合的多层次、多途径的投资体制和社会各界广泛参与的发展机制。其次，改变区政府的管理方式，完善福利机构行业协会，允许社会福利机构按照产业化思路和市场经济规律实行实体化的市场运行方式，从而以良好的经济效益来保证社会效益的实现。政府部门要通过政策制定和服务评估来加强监督，使社会福利机构与政府真正分离，形成政府宏观指导、中介组织中观协调、福利机构微观操作的运行机制。

2、合理确定养老服务的保障体系。在我们对老年人服务需求调查表明，老年人中绝大部分为中低收入者，主要收入来源于退休金或养老金，虽有60％的老年人愿意花每月300元支付养老服务费用，但仍低于市场的服务价格。鉴于秦淮区和我国老年人口收入状况呈两“头大、中间小”的特点，笔者认为秦淮区应该对需要帮助的老年人提供分层次养老服务，即对于高收入者提供按市场价格收费的商业化、全方位的服务；对于中低收入者提供无偿或低偿的、非营利性的服务；对于“三无”对象则提供纯福利性的服务，并以此构筑起以非营利的公益性服务为主体，以商业性的营利服务和纯福利性的服务为补充的格局。同时，随着社会生活的发展，老年人闲暇时间的增多，老年人对养老服务内容项目的要求也随之增加，他们不仅要求得到日常生活的照料，而且还追求丰富的精神生活。因此，养老服务还应建立一批福利设施和服务项目，以真正实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的老年工作方针。

3、大力发展社区老年福利服务。老年人福利问题不仅是一个社会问题，而且也是一个文化问题。选择何种养老模式，取决于它的文化因素在老龄化社会中所起的作用。目前，秦淮区乃至全国大多数老年人依然承袭着“穷家难舍”的准则，把享受天伦之乐作为人生的主要价值观念。老年人居住在家庭，生活在社区，他们熟悉社区的环境，希望在社区得到生活照料、医疗保健和精神慰藉。2001年，国家民政部决定在全国范围内实施社区老年福利服务的“星光计划”，提出在今后2 年内，以满足社区老年人的需要为出发点，以福利金资助为主要手段，充分调动各方力量，大力发掘社区资源，建立社区老年人福利服务设施网络，为居家养老提供支持，为社区照料提供载体，为老年人活动提供场所。同时，社区老年福利服务以无偿或微利低偿服务为主，政府应对服务人员给予一定的经济补偿，保证社区养老服务的充分发展。所以，笔者认为，秦淮区在原有基础上可以更进一步，先偿先试，加大政府投入，切实做好宣传引导和服务工作，贴近老人需求，强化老年福利服务，建立健全多元化养老服务体系。

4、培育一支专业化与志愿者相结合的为老服务队伍。我们认为，全面提高养老服务水平，满足老年人多样化的生活需要和精神慰藉，其关键之处是要有一支专业、敬业的服务队伍。我国包括秦淮区目前的专业服务人员数量不足，缺乏正规、系统的技能培训，人员流动性较大。因此，政府部门首先应制定一系列有吸引力的职业发展计划，为服务人员提供综合性的培训计划，规定从事老年照料的服务人员必须取得职业资格证书。首先，为鼓励更多的优秀青年从事这一工作，可依托已开设社会工作专业的高等院校，确立社会工作者职业资格论证体系和资格鉴定，努力使人们认识到为老服务不仅是一种谋生的职业，而且具有广阔的职业前景。其次，随着国有企业深化改革和产业结构调整，下岗失业人员不断增多，他们中绝大部分是中年人，有着较丰富的生活经验，非常适合做老年服务工作。政府应支持和鼓励下岗失业人员从事社区服务，实现再就业。最后，大力倡导发展居民间的互助服务，建立“劳务储蓄”制度。秦淮区现有老年人口164765人，他们既是福利服务的需求者，也是福利服务潜在的提供者，利用 “劳务储蓄”或“以服务换服务”的形式，让准老人或低龄健康老人为高龄和生活不能自理老人提供服务，将服务时间记录、存档，待今后他们需要被服务时，再由别人为其提供服务（已有很多地方在实施）。这种新的服务方式不仅解决了现有中低收入老年人的需要，同时也确立了社区居民间的互济互惠的奉献关系，扩大了社区志愿者队伍，进而使社区志愿者服务制度化、经常化。